土地要素市场化配置：一场不亚于80年代农村承包制的伟大改革-6

6、土地之重——解析土地要素市场化改革Q6

本节目为浦山讲坛第十六期，录制时间为2020年5月11日

主题：土地之重——解析土地要素市场化改革

嘉宾：中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆

Q6

自然资源部官网4月23日发布了一则通知：重庆市拓展地票生态功能作为一个成功的创新案例，入选了自然资源部的首批生态产品价值实现典型案例，并被印发推广到全国各省市自治区，供各地学习借鉴。这代表了国家自然资源部对2008年启动的重庆地票改革试验成果的高度肯定。重庆地票改革试点跟《意见》提到的“完善城乡建设用地增减挂钩政策”，二者之间有什么联系？

黄奇帆：重庆地票的这个操作已经实施12年，这套方案思路完全符合中央现在关于城乡之间土地增减挂钩、占补平衡的思路。重庆在当时提出这个方案，是在得到国家领导和部门支持后展开的。

☞重庆地票的四个特点

这套方案总的来说有四个特点：

第一，把农村闲置的宅基地，或者原来乡镇企业闲置的厂区，或者原来的粮食仓库等等，在农户自愿的前提下，复垦为耕地以后，政府给予地票。由国土部门专门验收这块耕地是否合格，是一等还是二等耕地性质，然后给予地票。

第二，重庆市搞了一个土地地票交易所，地票可以在交易所挂牌拍卖。城里的房产商每年开发房地产，原本可能需要征用几万亩耕地，这种征用是要报告给国土资源部，批准以后才能实际发生征用。现在国土部同意，只要开发商在地票交易所购买了地票，就可以按规划在城郊结合部征用相应亩数的土地。这样就实现了农村减少N亩的建设性用地，增加了N亩的耕地，城市就征用了N亩耕地，增减挂钩。总体上，城市在发展过程中没有增加农村的耕地征用。这样就保证了在·5年、10年房地产的开发过程中，重庆的3400万亩耕地始终不会减少，同时又保证了城市的房地产开发用地，有足够的市场资源予以平衡。

第三，怎么分配呢？假设一亩地的地票是20万，首先是按照土地集体所有权的原则，复垦为耕地的这亩地，其所有权归集体组织。其次，地票买卖产生的20万元，先要扣除1.5万到2万元的复垦成本，实际所得可能是18.5万元。这18.5万元的85%归农民，15%归集体组织，同时集体组织还得到了这一亩耕地，十几年来，重庆的农户和集体组织，对于这种分配方式都很满意。

第四，地票的运作完全符合国家农村管理、农地管理的三个规则：

首先，土地是集体的，不能在土地改革的过程中把集体所有权的性质废除，要捍卫集体所有权这一底线。

其次，土地改革过程中产生的利益，大头要给农民。因为这个土地的用益物权是农民的，在这里要从根本上保护农民的既得利益。

最后，土地的用地性质不能改变。始终保持重庆市耕地总量没有减少，建设性用地的总量没有增加，而且这一个增减挂钩、占补平衡的过程，是先补（耕地）后占、先增（农田）后减的过程。

☞重庆地票带来的益处

地票的推进带来了什么好处呢？

第一，宏观上使得重庆的房地产发展、城市的发展不受土地指标的限制，能有比较充分的发展。刚才说过，城市的土地管理在过去的二三十年中是额度管理。比如在重庆，国家一年给了15万亩征地指标，但重庆这个直辖市有大量的农村，在城市化的过程中要修铁路、修公路、修机场、修港口，基础设施用地占了一大块，造学校医院、搞工业开发区又要占一大块，农村在发展过程中自己的建设用地也要占一大块，这些都是比较刚性的，以至于城镇房地产开发用地往往就会不够用。有了地票供应以后，重庆这十几年每年地票的供应量平均在3万亩左右，这3万亩就是专门供应给重庆的房地产开发商。总而言之，通过地票制度，土地供应就能比较有保障，房地产的价格也能比较合理。

这十几年，重庆的房价基本上相当于6至7年的家庭收入买一套房，没有出现20年、30年甚至40年家庭收入才能买一套房的状况。大体上房价增长和地价增长是平衡的。整个房地产价格和GDP增长以及居民年收入的增长基本上是同步的。这其中，土地供应的保障发挥了很重要的作用。因为所谓高房价，很大程度是因为土地供应的不足，带动地价涨了1倍，房价也会跟着涨1倍。所以从这个意义上来说，地票起了一定的作用。

第二，十几年来，重庆的城市发展比较快，总计征用了200多万亩地。但是重庆的耕地在十几年前是3400万亩，现在甚至还有所增加，大体是3500多万亩了。为什么耕地没有减少，城市也扩张了？是因为尽管城市发展扩张了200多万亩，但农村建设性用地转化为耕地，也增加了200多万亩耕地。农村的建设性用地减少了200多万亩，一方面是地票平衡了八十多万亩，另一方面农村的耕地占补平衡，也平衡了一百多万亩。所以总的来说，建设性用地增减挂钩加农村土地异地复垦占补平衡，使得重庆有效保障了城市化过程中宏观的增减挂钩、耕地平衡。