土地要素市场化配置：一场不亚于80年代农村承包制的伟大改革-2

2、土地之重——解析土地要素市场化改革Q2

本节目为浦山讲坛第十六期，录制时间为2020年5月11日

主题：土地之重——解析土地要素市场化改革

嘉宾：中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆

Q2：

《意见》提出要“建立健全城乡统一的建设用地市场”。这是土地市场化改革一直以来的方向，但多年来推动这一改革却困难重重。您认为难点、症结究竟在哪里？要真正推动下去需要哪些方面的配套措施？

黄奇帆：这个问题很重要。长期以来我国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立。

城市土地属于国家所有。农村土地属于集体所有。城市是国有的，农村是集体的，城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均的问题，带来了一系列的突出的问题。

☞城乡土地二元结构长期并立带来的问题

一、集体建设用地合法市场流通渠道基本被关闭，城乡是割裂的，农村发展空间被压缩。1998年《土地管理法》规定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地。建设用地必须是国有土地，把集体土地征用为国有土地才能作为建设性用地来使用。这种做法产生了五个方面的问题。

一是农村集体建设用地利用大量处于法外的状态。因为法律规定，建设用地必须国有，要征用。事实上农村里有大量的建设用地，它没有被征用，那就变成了法外的状态。

二是缺乏抵押融资的功能，极大限制了集体建设用地产出水平和农民的财产性收益。意思就是农民使用的土地，不管是宅基地还是承包地、农业用地，都是集体建设用地，它只要没有被征用为国家的土地，它就不能交易转让。这样一来，土地的性质，它的财产性的增值都无法得到保障。

三是没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的总体经济效益。

四是集体建设用地粗放式利用，产业结构也难以升级。

五是集体建设用地组织治理结构改革滞后，阻碍了集体建设用地的高效配置。

二、农民土地的权利受损，由土地问题引发的社会不稳定也增加。最近这些年来，农村土地征收补偿制度的缺陷和征地规模的扩大，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，围绕土地的纠纷也越来越多。由于少数地区在农地征收过程中受利益驱动，存在强拆行为、违反程序的行为以及对协商和申诉的不重视，地方政府的公共形象也受到影响。

三、土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。伴随着城镇化的进程，土地价值日益显现，土地增值收益迅速攀升。一方面围绕土地利益的矛盾不断加剧，如被征地农民与地方政府的利益矛盾，土地级差收益的归属和公平分配之间的矛盾，农户和农民之间的土地补偿不公平的矛盾，城市和农村在政治收益分配上极不合理的矛盾，这些矛盾都客观存在。另一方面在政府垄断土地一级市场的情况下，政府土地出让收入的增长进一步增加了政府征地的热情，低进高出、以地生财，导致土地被过度征用，低效利用，不利于耕地保护和土地的节约集约利用，也严重损害了农民土地财产的权益。

☞推进城乡统一的建设用地市场存在障碍

由于城乡土地两元结构弊端凸显，所以党的十八届三中全会明确提出，“建设城乡一体的建设性用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市”。随后，由国家层面部署，开展了长达5年之久的农村土地管理制度三项改革试点。试点过程中我们发现，当前城乡统一建设用地市场推进仍然困难重重，主要表现在以下几个方面的障碍。

一、宏观法律制度的制约。因为中国几十年来法律上规定，城市用地国有制、农村用地集体所有制，所以城乡之间土地要转轨一体化，需要有新的法律来确定。新的法律没到位，本身就使得政府在实际操作中缺少法制依据。

二、地方政府的积极性不高。地方政府为什么积极性不高呢？因为政府按原来的办法把集体用地征用了，低进高出对地方政府发展是一个既增财又省事的方案。农村集体土地跟城市的国有土地放在一起进行批租的时候，如果土地是500万一亩，集体建设性用地跟城市的建设性用地是同地同价同分配的话，对城市政府来说就少掉了一块利益。城市政府拿了这块钱是要搞城市基础设施的，而农村的建设用地并没有对其土地的基础设施做更多的投入，它如果同等分配的话，也有不平衡的地方。所以在这件事上，地方政府，城市的政府往往积极性不高。

三、市场化程度低。也就是这件事不是完全由市场资源配置，而是地方政府的工作小组来实际操作推进的。在这个意义上，土地要素配置还没达到市场化的程度。

四、相关配套制度没有跟上。

☞构建城乡统一建设用地市场的政策配套建议

建立健全城乡统一的建设用地市场，是推动城乡统筹发展、维护农民利益、缓解城市建设用地紧张、落实新的土地管理法的必然要求，有利于激活农村土地要素活力，实现城乡土地要素与资本、劳动等要素自由结合，推动城乡融合发展。

所以我认为，当前推动城乡统一的建设用地市场的关键在于，做好集体经营性建设用地入市的相关工作，重点就是要深化三方面的配套措施。

第一，聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市的主体。明确土地产权关系是保证市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革，必须要加强农村地籍调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记、发证的工作。依法确定集体土地的权属，明确集体土地所有权、使用权的主体。

第二，聚焦入市成本价格。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市，同权同价，这里边就有一个价格基数上的测算的问题。

第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织进行合理界定，要认真处理好土地增值收益分配调节金的问题，对土地增值收益分配调节金的设置以及计算、使用方式、分配方式、分成比例等要科学合理地确定。在农村土地征收制度和农村集体性、经营性建设用地入市改革中，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。

这方面，如果借鉴发达国家的一些经验的话，很重要的配套措施就是要有土地增值税的概念。

比如城市的土地，征一块地，拆迁危旧房可能花了3000万一亩，这个地卖了5000万，这个时候增值是2000万。而农村的土地征地动迁可能是300万一亩征收，同样卖了5000万，产生了4700万收益，如果简单分配的话是不合理的。因为城市的这块地是大量的钱用在了城市基础设施建设、公共设施建设上面，但农村这块地没有做过这些公共设施建设，增值的收益如果过多归农民所有，归集体建设用地的所有方所有，就会存在不公平。

一种解决办法就是收土地增值税。根据不同的级差收益，形成累进的增值税率。比如增值50%到100%的，征收50%的增值税率；增值100%以上的，征收60%的增值税率。那么按照“同地块，同价格”征收相应的增值税，集体地块应按60%征收增值税，收来的增值税用于建设用地基础设施、公共设施以后的投入。农村这一块地，其增值部分4700万收掉了60%，还是有近2000万是农村集体建设用地的收益。像这一类的税收征收办法，我们的税法里边还没有展开，这都是今后要配套落实的一些措施。